Tasarıya Genel Bakış
Türkiye’nin ilk iklim kanunu olarak tanıtılan “İklim Kanunu Tasarısı” komisyonlardaki görüşmelerin akabinde TBMM gündemine alındı. Bu yazının yazıldığı saatlerde Tasarı’nın tekrar görüşülmek üzere komisyona gönderildiğine ilişkin haberler dolaşıma girdi. Tasarı, Türkiye’nin yoğun gündemi içerisinde gereken dikkati çekmeyecek gibi görünüyor. İklim krizinin ortasında yaşadığımız bir dönemde, zayıf ve bazı yerlerde manipülatif birkaç eleştiri dışında, tasarı ile ilgili olarak yeterli çalışmanın yapıldığını söylemek mümkün değil.
Tasarı yasalaşırsa, gerçekten Türkiye’nin ilk iklim kanunu olma sıfatına sahip olacak. Tasarı, geçici maddeler, yürürlük ve yürütme maddeleri ile birlikte toplamda 22 maddeden oluşan kısa bir kanun tasarısı olarak nitelendirilebilir. Tasarı ayrıca, 2872 sayılı Çevre Kanunu’nda ve 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunu’nda da değişiklikler getiriyor.
Tasarının birinci maddesinde Kanun’un amacı “yeşil büyüme vizyonu ve net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda iklim değişikliğiyle mücadele etmek” olarak gösteriliyor. Bununla beraber, Tasarı’nın detaylarına baktığımızda odak noktasının karbon ticareti ve emisyon kontrolü olduğu görülüyor. Bu kapsamda, fosil yakıtların tüketimi bakımından bir takvim belirlenmemiş olması tasarının eleştirilen noktalarından birini oluşturmaktadır.
Tasarı temel olarak, Türkiye’de bir emisyon ticareti sistemi kurmayı amaçlamaktadır. Bu kapsamda Tasarı’da bu konu ile ilgili olarak İklim Değişikliği Başkanlığı yetkilendirilmiş ve emisyon ticareti sistemine ilişkin esaslar belirlenmiştir.
Tasarıyla kurum ve kuruluşlar; net sıfır emisyon hedefi ve döngüsel ekonomi yaklaşımı ile uyumlu olacak şekilde, Ulusal Katkı Beyanında[1] yer alan sektörlerde uygulanmak üzere enerji, su ve hammadde verimliliği, kirliliğin kaynağında önlenmesi, yenilenebilir enerji kullanımının artırılması, ürünlerin, işletmelerin, kurum ve kuruluşların karbon ayak izinin azaltılması, alternatif temiz veya düşük karbonlu yakıtların ve hammaddelerin kullanımı, elektrifikasyonun yaygınlaştırılması, temiz teknolojilerin geliştirilmesi ve kullanımının artırılması gibi azaltım önlemlerinin alınması, bu önlemlerin adil geçiş gereklilikleri gözetilerek uygulanması ile sıfır atık sisteminin kurulması, uygulanması ve izlenmesiyle yükümlü kılınmışlardır. Bu yükümlülükler, kamu kurum ve kuruluşları da dahil olmak üzere bütün kuruluşları kapsayacak şekilde kaleme alınmıştır.
Yukarıda da ifade etmiş olduğumuz üzere Tasarı’nın odak noktasını, emisyon ticareti oluşturmaktadır. Tasarı’yı sadece bir iç mevzuat olarak değerlendirmek doğru olmayacaktır. Tasarı, Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler kapsamındaki yükümlülüklerinin yerine getirilmesi amacıyla hazırlanmıştır. Bu kapsamda; Türkiye’nin 2021’de onayladığı Paris Anlaşması ile taraf ülkelerden “Ulusal Katkı Beyanları” hazırlamaları ve sera gazı azaltım hedefleri belirlemeleri beklenmektedir. Benzer şekilde, Türkiye’nin 2004 yılın taraf olduğu Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi de taraf ülkeleri sera gazı emisyonlarını raporlamaya, azaltmaya ve iklim değişikliğine uyum sağlamaya teşvik etmektedir. Ayrıca, Avrupa Birliği’nin Yeşil Mutabakat (European Green Deal) ve Sınırda Karbon Düzenlemesi (CBAM) de AB ithalatçılarına yönelik sınırda karbon düzenlemesi başlatmış ve bu düzenleme çerçevesinde emisyon izleme ve ticaret sisteminin kurulmamasının ithalatçı ülkeler açısından ek karbon vergisi zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır. Özetle, İklim Kanunu Taslağı’nı sadece iç politika açısından değil Türkiye’nin uluslararası taahhütleri ve ticaret ilişkileri bağlamında da değerlendirmek gerekmektedir.
Emisyon Ticareti Sistemi Nasıl İşliyor ?
Tasarı, İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından bir emisyon ticareti sistemi kurulacağını düzenlemektedir. Başkanlık, ulusal tahsisat planlaması hazırlanmasından ve tahsisatların dağıtımının yapılmasından da sorumludur.
Tasarı, Türkiye’de faaliyet gösteren ve sera gazı emisyonuna neden olan işletmeler bakımından sera gazı izni alınması zorunluluğunu öngörmüştür. Buna göre, özellikle sanayi, enerji gibi sera gazı salımı yapan işletmeler, faaliyetlerine devam etmek için İklim Değişikliği Başkanlığı’ndan, esasları yönetmelikle belirlenecek olan bir emisyon izni almak zorunda kalacaktır. Hangi sektörlerin ETS sistemine dahil olacağı henüz belli olmasa da enerji santralleri, ağır sanayi tesisleri, rafineriler gibi işletmelerin ilk etapta sisteme dahil olması beklenmektedir.
ETS kapsamında olan işletmelerin, doğrulanmış yıllık sera gazı emisyon değerine karşılık gelecek şekilde tahsisat[2] tesliminde bulunması gerekmektedir. Bu yükümlülüklerine uymayan veya tahsisatından daha fazla emisyon gerçekleştirilen işletmeler bakımından ise çeşitli cezalar öngörülmektedir.
ETS’yi, kısaca, aşağıdaki şekilde özetleyebiliriz;
- Faaliyette bulunan işletmenin sera gazı emisyonu varsa ETS kapsamındadır ve emisyon izni gereklidir. İşletmenin emisyon salınımı yoksa ETS kapsamında değildir. Emisyon izni alması gereken işletmeler İklim Değişikliği Başkanlığı’na başvurarak izin almak zorundadır.
- ETS kapsamında olan işletmelerin her yıl emisyon miktarını İklim Değişikliği Başkanlığı’na beyan etmeleri gerekir. Bu işletmelerin emisyon miktarlarının izlenmesi, raporlanması ve bağımsız kuruluşlarca doğrulanması zorunludur. Sistemin ana unsurlarından birini bağımsız kuruluşlar oluşturmaktadır. Sistem kapsamında işletmelerin raporladıkları sera gazı emisyonlarının bağımsız kuruluşlar tarafından doğrulanması gerekmektedir.
- ETS kapsamındaki her işletmeye yıllık emisyon hakkı tanımlanır. Bu haklar, işletmenin yasal olarak salabileceği karbondioksit eşdeğeri miktarıdır.
Emisyon tahsisatlarında iki ana dağıtım yöntemi uygulanmaktadır. Ücretsiz tahsisat yöntemine göre, işletmelerin tarihsel emisyon verilerine göre, ücretsiz tahsisat sağlanır. Açık Artırma yoluyla tahsisat yönteminde ise devlet, emisyon haklarını ihale ile satışa çıkarır ve işletmeler ihtiyacı kadar hak satın alır. Tasarı, ETS kapsamında ücretsiz tahsisat sağlanabileceğini düzenlemekte ve ulusal tahsisat planlarının Resmi Gazete’de yayımlanacağını düzenlemektedir. Tasarı ayrıca, tahsisatlar bakımından 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun uygulanmayacağını düzenlemektedir[3]. Bu durumda Tasarı’nın hem ücretsiz tahsisat yöntemini de hem de tahsisat satışı yöntemini öngördüğünü söylemek mümkündür. Bununla beraber, tahsisat satışlarında Devlet İhale Kanunu’nun uygulanmamasının ve bu satışlar için kanuni bir düzen öngörülmemesinin hem piyasa rekabet hem de kamu menfaatleri açısından uygun olmayacağını söylemek mümkündür.
- İşletmelerin tahsisli hakkından daha fazla emisyon yapmaları durumunda ise ceza ödemeleri veya başka işletmelerden emisyon satın almaları söz konusu olacaktır. Bu durum, karbon ticareti piyasasını yaratır ve işletmeler arası karbon alışverişi söz konusu olur.
Taslak, ETS ile gönüllü karbon piyasaları arasında denkleştirme yapılacağını da düzenlemektedir. İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından, ETS ve gönüllü taahhütler kapsamında yapılacak denkleştirme işlemlerinde kullanılmak üzere, karbon kredisi üreten ulusal bir karbon kredilendirme ve denkleştirme sisteminin kurulacağı düzenlenmektedir. Denkleştirme işlemiyle, ETS’ye dahil olmayan işletmeler ürettikleri karbon kredilerini ETS’ye dahil olan işletmelere satabileceklerdir.
Taslak, sistemden elde edilen gelirlerin İklim Değişikliği Başkanlığı tarafından, iklim değişikliği ile mücadele için kullanılacağını düzenlemektedir. Taslağa göre;
- Sera gazı emisyon izni alınması kapsamında elde edilecek gelirler,
- ETS kapsamında birincil piyasadaki tahsisat satış gelirleri, piyasa istikrar mekanizması kaynaklı işlemlerden elde edilen gelirler,
- Piyasa işletmecisinin ETS piyasasından elde ettiği gelirlerin yüzde ellisi,
- Uluslararası karbon piyasalarında yetki verilen karbon kredileri için alınan katkı payları,
- İklim Kanunu kapsamında uygulanan idari para cezalarının yüzde ellisi
İklim Değişikliği Başkanlığı bütçesinde özel ödenek olarak öngörülür ve Başkanlık tarafından kullandırılır.
Eleştiriler
Genel olarak ETS’nin iklim açısından üç farklı olumlu etkisinden bahsedilmektedir. Bunlar;
- ETS’nin ilk avantajı, işletmelerin emisyon hakkının zamanla azalması ve emisyon salınımını azaltmayan işletmelerin zamanla daha çok ödeme yapmak zorunda kalmasıdır. Bu da çevreye kirleten işletmelerin daha çok ödeme yapması sonucunu doğurur. Elde edilen bu gelirler ise iklimin kurtarılması, karbon yoğun sektörlerin dönüşümü için destek verilmesi şeklinde kullanılabilir.
- ETS’nin diğer bir avantajı ise düşük emisyonlu üretim yapan işletmelerin daha az tahsisat teslim etmesi ve elde ettikleri fazla tahsisatı satması ile finansal fayda sağlamasıdır. Böylece, emisyon salınımının azaltılması bütün işletmeler bakımından ekonomik bir amaç da taşır.
- ETS sistemi içerisinde karbon fiyatlarının artması işletmelerin yatırım kararlarını değiştirir ve yeşil enerjiye geçişi hızlandırır.
ETS’nin bu etkilerinin ancak bütün dünya ekonomilerinin sistem içerisinde olması durumunda anlam ifade edebileceğini söylemek yanlış olmayacaktır. Başka bir ifadeyle, sadece belirli ülkelerin sistem içerisinde olması, o ülkelerin büyümesi ve gelişmesi bakımından çeşitli olumsuzluklar yaratacak, sistemde olmayan ülkeler lehine rekabetçi bir avantaj yaratacaktır.
On yıllardır karbon salınımını en üst seviyede yapmış olan gelişmiş ekonomilerle, Türkiye gibi gelişmekte olan ekonomilerin karbon salınımı bakımından aynı kurallara tabi tutulmasının “kirleten öder” ilkesiyle de çeliştiğini söylemek mümkündür. Bu çerçevede, Paris İklim Anlaşması doğrultusunda yapılacak düzenlemelerin Türkiye’nin ekonomik ve tarımsal büyümesi üzerinde olumsuz etki yaratması İklim Kanunu Tasarısı bakımından da temel endişe kaynağını oluşturmaktadır. Özellikle, en yüksek karbon emisyonu gerçekleştiren ülkelerden biri olan ABD’nin (ABD tek başına küresel karbon salınımının yaklaşık %13’ünü gerçekleştirmektedir) Paris İklim Anlaşması’na iki kez katılıp iki kez ayrıldığı[4] dikkate alındığında, bu yöndeki düzenlemelerin Türkiye’nin kalkınması üzerindeki etkisinin özenle değerlendirilmesi zorunluluğu ortaya çıkmaktadır.
***
Dipnotlar
[1] Ulusal Katkı Beyanı, uluslararası anlaşmalar ve standartlar gözetilerek sera gazı emisyonlarının azaltımı ve iklim değişikliğine uyum hedefleri ile taahhütlerini içerecek şekilde dönemsel olarak hazırlanan ve Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Sekretaryasma sunulan belgeyi ifade etmektedir.
[2] Tahsisat: Misli nitelikte, devredilebilen, kaydi olarak ihraç edilen ve belirli bir süre boyunca bir ton karbondioksit eşdeğerinde sera gazı emisyon hakkını ifade etmektedir.
[3] Tasarı’nın gerekçesinde bu durum, “ihale süreçlerinin uzunluğu veya ihale süreçlerinin iptali gibi ihale mevzuatı prosedürlerinin uygulanması (yasaklılık durumu, geçici ve kesin teminatlar, teklif zarflarının usule uygun hazırlanması ve diğer işlemler gibi) dinamik bir yapıya sahip olan tahsisat fiyatlarının ve ETS piyasası işlemlerinin etkilenmesine neden olacağından, sanayicimizin ihracatını zorlaştırarak yükleneceği yükü de ağırlaştıracaktır.” gerekçesiyle açıklanmıştır.
[4] ABD, 2016’da Obama yönetimi döneminde katıldığı Paris İklim Anlaşması’ndan 2017’de Trump döneminde ayrılmıştı. 20 Ocak 2021’de ABD başkanı olarak göreve başlayan Joe Biden, ilk gün imzaladığı kararnameyle ABD’yi Paris İklim Anlaşması’na yeniden taraf yapmıştı. Trump ise ikinci kez ABD Başkanı olarak göreve başlamasından kısa süre sonra 20 Ocak 2025’te ABD’nin Paris İklim Anlaşması’ndan ikinci kez ayrılmasına ilişkin başkanlık kararnamesini imzaladı.
